Die Berichterstattung über mögliche Streichungen von Neu- und Ausbau (zuerst im Spiegel) machten deutlich: Die Anpassungen im Haushalt aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts sowie der darauf folgenden Reaktion der Ampel haben Auswirkungen auf die Schieneninfrastrukturentwicklung. Genaue Aussagen sind zwar nicht möglich, jedoch kann basierend auf der Grundtendenz „Sanierung vor Erweiterung“ eine Abschätzung durchaus erfolgen. Insbesondere die Pressemitteilung der Deutschen Bahn lässt Schlussfolgerungen zu.

Die Situation vor dem BVerfG-Urteil

Die Deutsche Bahn meldete im Winter 2023 einen zusätzlichen Finanzierungsbedarf von 45 Milliarden Euro im Bereich der Infrastruktur bis 2027. Diese Summe wurde im Koalitionsausschuss im März 2023 auch bestätigt – die Koalition gab das Ziel aus, diese Finanzsumme weitergehend aufzubringen. Die Finanzierung sollte durch verschiedene Finanzierungsquellen erfolgen:

Die Eigenkapitalerhöhung ist dabei eine Finanztransaktion. Sie kann durch Aufnahme von Kapital durch den Bund finanziert werden und wird dabei nicht auf die Schuldenbremse angerechnet. Dieses Vorgehen ist dabei vom Urteil des Bundesverfassungsgerichts wohl nicht betroffen. Allerdings ergibt sich aus einer solchen Finanztransaktion auch eine Renditeerwartung. Diese kann aufgrund einer entsprechenden Gesetzesgrundlage im Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG) zu einer Steigerung der Trassenpreise führen – dies würde somit jede Zugfahrt in Deutschland verteuern (Anlage 4 ERegG).

Somit hätte die Bundesregierung für die nächsten 4 Jahre 39 Mrd. € aufgebracht. Der Finanzbedarf von 45 Mrd. € wäre somit weitgehend gedeckt gewesen. Das zusätzliche Geld wäre vorrangig dem Erhalt des Schienennetzes zugute gekommen. Der akute Sanierungsstau für das Bestandsnetz wird aktuell auf90 Milliarden Euro beziffert. Auch eine Förderung von Fahrzeugen zur Digitalisierung des Schienennetzes war vorgesehen (die Fahrzeuge müssen mit der entsprechenden Systemen ausgestattet werden, um mit einer modernisierten, „digitalisierten“ Infrastruktur kommunizieren zu können). Eine Finanzierung des Neu- und Ausbaus wäre vorrangig aus bestehenden Haushaltsmitteln erfolgt, die Finanzlinie dazu sollte in den nächsten Jahren kontinuierlich ansteigen. 2024 sollten 2,3 Mrd. € zu Verfügung stehen, bis2027 die Mittel auf 3,5 Mrd. € ansteigen.

Die Situation nach dem BVerfG-Urteil

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Klima- und Transformationsfonds (KTF) bewirkte zunächst ein wesentlichen Wegfall der Finanzierungsquelle für den KTF. Die vorgesehen Finanzierung des Systems Bahn von 12,5 Milliarden Euro aus dem KTF ist somit aus Sicht der Bundesregierung nicht mehr möglich gewesen.

Nach anfänglicher Verunsicherung bezüglich der Umsetzung der bereits geplanten Eigenkapitalerhöhung sollte diese auf 20 Milliarden Euro ausgeweitet werden, allerdings gestreckt bis2029. Da der zusätzliche Finanzierungsbedarf für das Jahr 2028 ff. nicht geklärt ist, wird somit auch die Bestimmung des Finanzierungsdeltas erschwert. Klar ist aber, dass der Wegfall der KTF-Mittel von 12,5 Mrd. € nicht vollständig erfolgt und der kompensierte Teil über einen längeren Zeitraum gestreckt wird. Somit ist klar: Es fehlt mehr Geld als ursprünglich geplant. Dies bewirkte eine Änderung im geplanten Haushalt für 2024.

Darstellung der Verschiebung der Investitionen im haushalt 2024 nach dem KTF Urteil
Verschiebung der Haushaltstitel im Haushalt 2024 vor und nach dem KTF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Das oberstehende Diagramm ermöglicht einen Überblick über die Änderungen im Haushalt 2024durch die Reaktion der Ampel-Regierung auf das Bundesverfassungsgerichts. Nicht dargestellt ist, dass Teile der neuen Eigenkapitalerhöhung ergänzend zum KTF fällig gewesen wären.

Auffällig ist die deutliche Verschiebung der Haushaltstitel Neu- und Ausbau, Bahnhöfe und ETCS („Digitalisierung“) in die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV). Diese dient für den Ersatz sanierungsbedürftiger Bestandsinfrastruktur.

Konsequenzen aus den Änderungen 2024

Der Spiegel sowie die darauffolgende Berichterstattung legen nahe, dass es im Bereich des Neu- und Ausbaus Konsequenzen aus den Änderungen im Bundeshaushalt gibt. Für die weitere Abschätzung der Konsequenzen ist wichtig zu beachten, dass Bahnprojekt natürlich nicht innerhalb eines Haushaltsjahres geplant und gebaut werden. Entscheidend ist daher für die die Planung sowie den Baus von Bahnstrecken die mittelfristige Entwicklung. Im Jahr 2024 wurde die Etatlinie im Bereich Neu- und Ausbau von eigentlich geplanten 2,3 Mrd. € auf 1,7 Mrd. € abgesenkt. Im Bundeshaushalt sind zudem Restmittel (also nicht verausgabte Mittel) von circa 600 Mio. € vermerkt. Somit wäre für das Jahr 2024 der Fehlbetrag durch die Restmittel gedeckt. Allerdings ergibt sich durch diese überraschende Absenkung im Haushalt 2024 in Kombination mit der Meldung, dass der Bundeshaushalt 2025 nachAnsicht des Bundesministeriums für Finanzen massive Finanzierungsengpässe aufweist, eine äußerst unsichere Finanzlage.

Diese Finanzierungsunsicherheit findet sich auch in derPressemitteilung der Deutschen Bahnwieder. Dort wird von einer Überprüfung der „zeitliche[n] Abfolge der Vorhaben“ gesprochen. Der Fokus der Deutschen Bahn – dies wird aus der Pressemitteilung deutlich – liegt im Bestandsnetz. Beim Neu- und Ausbau sei die DB in „intensiven Gesprächen“ mit dem Bund, um die Finanzierung vollständig zu klären. Entscheidend sei der Aufsichtsrat im März. Das „Ziel“ sei, „eine Verschiebung von Projekten oder eine Verlängerung von Realisierungszeiträumen zu vermeiden“. Somit ist umgekehrt klar: Wenn die Finanzlage sich nicht aufklärt, wird es zu einer Verschiebung von Projekten bzw. Realisierungszeiträumen kommen. Angesichts der ohnehin ambitionierten Ziele vonBundesregierungsowie Deutscher Bahn (Starke Schiene) wäre dies ein klarer Rückschritt.

Die Sanierungsbedarf der Bestandsinfrastruktur steht außer Frage. Die niedrigen Pünktlichkeitswerte resultieren auch aus einer kaputten Infrastruktur, die Verspätungen verursacht aber vor allem nicht ermöglicht, einmal entstehende und nicht zu vermeidende Verspätungen wieder abzubauen. Dies – so die Hoffnung – soll durch die massiv ansteigenden Finanzmittel für die Sanierung verbessert werden, auchwenn einige Medienberichte dies bezweifeln.

Klar ist aber auch: Eine wesentliche Entlastung des überlasteten Schienennetzes wird durch die Generalsanierung nicht erfolgen. Die hochgelobte Digitalisierung (die Ausstattung der Strecken mit dem Zugsicherungsystem ETCS) wird bis2028 nicht in dem Zielbild erfolgen, in dem signifikante Kapazitätseffekte möglich sind. Auch der sinnvolle Einbau von kleinen und mittleren Maßnahmen wird wenn überhaupt Kapazitätssteigerungen im einstelligen Prozentbereich bringen. Für eine Verdopplung der Fahrgastzahlen und die aus Klimaschutzgründen noch wichtigere Markstärkung des Schienengüterverkehrs ist das bei weitem nicht genug.

Die Folgen könnten je nach zukünftiger Haushaltslage (die absehbar nicht sehr positiv zu betrachten ist) folgenreich sein. Anstatt eines Anstiegs auf die vom BMF einmal erwähnten 3,5 Mrd. € könnte ein Verharren auf der jetzt eingeschlagenen Haushaltslinie von deutlich unter 2 Mrd. € erfolgen. Dadurch wird – unter Berücksichtigung der Baukostensteigerungen – im wesentlichen bereits begonnene Projekte fertig gebaut werden können (so wie es in der Pressemitteilung der DB auch angedeutet wird – alle Projekt mit einer Baufinanzierungsvereinbarungen sind im Bundeshaushalt aufgeführt, diese sind wohl erstmal sicher). Baureife Projekte könnten vorerst aufgehalten werden, zum Beispiel Elektrifizierungen von Güterverkehrsstrecken oder Erweiterungsmaßnahmen bei überlasteten Schienenwegen (z.B. Hamburg – Hannover).

Ein solches Vorgehen der Umpriorisierung sowie Anpassung von Realisierungszeiträumen ist nicht unbekannt. Bereits unter der rot-grünen Koalition erfolgte eine solche Anpassung. Das Problem dabei ist häufig die Unterbrechung der Planung von Projekten. Wenn wieder Finanzmittel verfügbar sind, hat die Deutsche Bahn keine absehbar baureifen Projekte – und kann die Finanzmittel nicht abrufen. Gerade deswegen ist der Ruf der Branche nach einer kontinuierlichen und verlässlichen Finanzierung so groß. Eine schon lange geplante Bahnstrecke kann ein Lied von dem Auf und Ab der Bahnfinanzierung erzählen: Die Neubaustrecke Mannheim – Frankfurt wurde bereits 2004 abgebrochen. Nach Wiederaufnahme der Planung wurde eine Teilanpassung der Planung erforderlich. Das Projekt ist jetzt wieder kurz vor der Planfeststellung– und könnte durch die unklare Haushaltslage wieder gestoppt werden. Effektiv wären so über 20 Jahre Planungszeit, unzählige hunderte Ingenieursstunden (mal wieder) in den Sand gesetzt. Wäre damals die Planung fertiggestellt und die Strecke gebaut worden – die Pendelnden müssten ab Sommer 2024 im Rahmen der Generalsanierung der Riedbahn wohl deutlich weniger den Bus nehmen, die Bausperrungsfolgen hätten über die neue Strecke deutlich besser abgefangen werden können.