Ablauf der Parlamentarischen Befassung ABS/NBS Hamburg – Hannover (bzw. ABS/NBS Hannover – Hamburg)

Rechtlicher Stand

Maßgebend für Planung und Bau ist das Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG). § 1 Absatz 1 besagt, dass „das Schienenwegenetz der Eisenbahnen des Bundes nach dem Bedarfsplan für die Bundesschienenwege ausgebaut“ wird. Der Bedarfsplan des Bundes ist dabei als Anlage zu dem Gesetz eingefügt.

Entscheidend ist, dass nach § 2 Absatz 2 BSWAG die Feststellung des Bedarfs im Bedarfsplan - also in der Anlage des BSWAG - für die Planfeststellung nach § 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes verbindlich ist.

Außerdem wichtig für die weitere Betrachtung ist, dass die in der Anlage genannten Projekte wirtschaftlich sein müssen. Dabei erfolgt die Bewertung der Wirtschaftlichkeit für die aufgeführten Projekte nach dem Maßnahmenbündel, in dem sie aufgezählt werden.

Maßgeblich für die Planung der Deutschen Bahn (bzw. DB InfraGO) sowie für die Planfeststellung ist somit die aktuelle (!) Anlage des BSWAG. Diese wurde zuletzt im Rahmen des Genehmigungsbeschleunigungsgesetz (GBeschlG) im Dezember 2023 umfassend geändert. Es wurden zur Umsetzung des Deutschlandtakts Projektbündel eingeführt, die bisherige Maßnahmen neu strukturieren, abändern und z.T. Neue Maßnahmen ergänzen. Vor der Novellierung lautet die Anlage für den hier relevanten Teil:

ABS/NBS Hamburg – Hannover, ABS Langwedel – Uelzen, Rotenburg – Verden – Minden/Wunstorf, Bremerhaven – Bremen – Langwedel (Optimiertes Alpha-E + Bremen)

Die Formulierung in diesem Punkt umfasst die Maßnahmen des sogenannten „Optimierten Alpha-E + Bremen“, also das aufgrund der fehlenden Wirtschaftlichkeit sowie der unzureichenden Kapazitssteigerung um ergänzende Maßnahmen angepasste Alpha-E. Rein faktisch ist somit „Alpha-E“ auch in der vorherigen Fassung nicht Teil des Bundesschienenwegeausbaugesetz gewesen. In dieser Fassung vor der erfolgten Änderung ist ein NKV für dieses Vorhaben gesamthaft auszuweisen, um Maßnahmen daraus umzusetzen.

Für den hier relevanten Teil der Anlage des BSWAG wurde im Rahmen des GBeschlG der Projektzuschnitt wie folgt geändert. Diese Änderung erfolgte unter Zustimmung der Fraktionen SPD (!), Grüne und FDP. Die damaligen Oppositionsfraktionen CDU/CSU, Linke und die afd lehnten des Gesetz ab. Die seitdem geltende Formulierung lautet jetzt:

• Projektbündel 2: ABS/NBS Hannover – Hamburg
• Projektbündel 3: ABS Bremerhaven – Bremen – Langwedel – Uelzen, ABS Magdeburg – Stendal – Uelzen, ABS Magdeburg – Halle, ABS Wunstorf – Verden – Rotenburg, ABS Minden – Nienburg, ABS Elze – Hameln, ABS Lehrte – Braunschweig – Magdeburg – Roßlau – Falkenberg, ABS Sandersleben – Halle

Die Nennung des Begriffs „Optimiertes Alpha-E + Bremen“ ist entfallen. Die ehemaligen Teilmaßnahmen sind auf zwei Projektbündel aufgeteilt worden. Die Nord-Süd Achse steht für sich im Projektbündel 2. Die eher in Ost-West-Richtung verlaufenden Maßnahmen sind mit Maßnahmen ähnlicher Wirkungsrichtung gebündelt in einem separaten Projektbündel. Das bedeutet:

• Ein Nutzen-Kosten-Verhältnis ist für beide Projektbündel jeweils erforderlich. Wie der Presse zu entnehmen ist, liegt für das Projektbündel 2 ein Variantenvergleich mit NKV-Ergebnissen vor. Nur die Varianten mit positivem NKV sind weiter verfolgbar.
• Eine Bündelung der bisherigen Projekte des “Alpha-E“ oder „Optimierten Alpha-E + Bremen“ besteht nicht mehr. Eine Berufung auf diese Begriffe basiert auf keiner rechtlichen Grundlage mehr, sie ist für die parlamentarische Befassung für das Projektbündel 2 ABS/NBS Hannover – Hamburg ohne Bedeutung.
• Der Gesetzgeber sieht den Bedarf für eine ABS/NBS Hannover – Hamburg. An diese gesetzliche Grundlage ist die Deutsche Bahn gemäß den oben erfolgten Ausführungen gebunden, ansonsten ist eine Planfeststellung nicht gerechtfertigt.

Ergänzend ist noch anzuführen, dass die Deutsche Bahn kein Bahnprojekt und auch nicht dieses Projekt gegen den Willen des Bundes plant. Auch die Einleitung der parl. Befassung setzt einen politischen Willen zumindest auf Seiten der Ministerien voraus. Ansonsten hätte die parl. Befassung zur ABS/NBS Hamburg – Hannover auch schon vor zwei bis drei Jahren erfolgen können. Das war politisch blockiert worden.

Ablauf einer parlamentarischen Befassung für ein Schienenprojekt

Zur parlamentarischen Befassung sollte am besten die Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienst aus dem Jahr 2020 heranzogen werden (https://www.bundestag.de/resource/blob/710604/fe4d49c387f64206d11de5bf34c6de27/WD-5-081-20-pdf-data.pdf).

Die parl. Befassung resultiert nicht aus dem Bundesschienenwegeausbaugesetz, sondern aus der Bedarfsplanumsetzungsvereinbarung. Nach § 9 Satz 1 BSWAG (Ausarbeitung WD) brauchen Projekte des Bedarfsplans eine Finanzierungsvereinbarung zwischen den Eisenbahnen des Bundes (in der Regel DB InfraGO sowie DB Energie), dem Bund sowie möglichen mitfinanzierenden Dritten. Für eine einheitliche Umsetzung gibt es eine Bedarfsplanumsetzungsvereinbarung. Diese beinhaltet für alle nach diesem Verfahren laufenden Vorhaben eine parlamentarische Befassung „zur Erhöhung der öffentlichen Akzeptanz der Verkehrsprojekte“. Anlass für die Einführung ist ein Beschluss des Deutschen Bundestags vom 28. Januar 2016 der fordert, dass bei Schienenprojekten, die insbesondere den Schienengüterverkehr betreffen, der Deutsche Bundestag befasst werden soll (Bundestag Drucksache 18/7365).

Diese sieht vor, dass für Maßnahmen nach der Leistungsphase 1/2 ein Bericht an den Deutschen Bundestag ergeht. Dieser enthält gemäß der Bedarfsplanumsetzungsvereinbarung:

• die Vorzugsvariante (wirtschaftlichste Variante) und die auf der Grundlage einer Gesamtwertprognose ermittelten Kosten des Projekts/Vorhabens
• Alternativvarianten mit Erläuterungen insbesondere zur Öffentlichkeitsbeteiligung, deren Auswirkungen auf die Kosten und die volkswirtschaftliche Bewertung sowie die Stellungnahme der EIU zur technischen und rechtlichen Umsetzbarkeit nebst Auswirkungen auf die Betriebswirtschaftlichkeit sowie
• Darstellung der möglichen Auswirkungen der Varianten auf die Haushalts- und Finanzplanung sowie die Priorisierung im Plafond.

Für das Verfahren im Bundestag gibt es zwei Möglichkeiten (§ 5 BUV Satz 2 und 3):

1. der Bundestag fordert keine wesentlichen Änderungen. Das Vorhaben wird dann in die Sammelfinanzierungsvereinbarung für die Leistungsphase 3/4 aufgenommen.
2. Der Bundestag nimmt wesentliche Änderungen der Vorzugsvariante vor oder fordert die Umsetzung einer Alternativvariante. In diesem Fall stimmen sich Bund und EIU (DB InfraGO) zur Ausgestaltung der wirtschaftlichsten Lösung der vom Deutschen Bundestag geforderten Variante ab. Dabei kann auch eine Neuplanung der Leistungsphase 1/2 erforderlich sein. Jedoch ist nach der BUV zwingend, dass die Aufnahme in Leistungsphase 3/4 nur dann erfolgen kann, wenn das NKV positiv ist.

Das Verfahren läuft wie folgt ab:

• der Bericht wird durch das zuständige Ministerium (in der Regel Bundesministerium für Verkehr) mit den geforderten Inhalten an den Verkehrs- sowie auch den Haushaltsausschuss zugeleitet. (in der Regel werden auch die Kernforderungen der Region aus der Öffentlichkeitsbeteiligung mit Darstellung der wirtschaftlichen und technischen Folgen beigefügt). Der Verkehrsausschuss ist dabei federführend. Ähnliche Berihte zu Sachthemen gibt es zu fast jeder Sitzung des Verkehrsausschuss (sicherlich auch des Haushaltsausschuss). Diese Berichte werden meist befasst, manchmal auch debattiert und zur Kenntnis genommen. Ein Bericht an sich wird nicht ins Plenum übergeleitet (er wird zwar formal ohne Debatte überwiesen, aber er beinhaltet keinen Beschlusstext selbst) und abgestimmt.
• Über das weitere Verfahren entscheidet der Bundestag. Die bisherigen Verfahren zeigen, dass wenn der Bundestag Änderungen am Projekt vornimmt, dies über ein Entschließungsantrag durchführt. Diese Entschließung wird zu der Drucksache der Unterrichtung, der dem Verkehr- (federführend) sowie Haushaltausschuss vorliegt, dazu gestellt. Die Auschüsse diskutieren und stimmen über den Bericht mitsamt der Entschließungen. Anschließend entsteht daraus eine Beschlussempfehlung des Ausschusses, der im Bundestag dann abschließend beraten wird. Der Bericht wird dabei zur Kenntnis genommen, über den Entschließungsantrag (oder mehre) wird abgestimmt.

Zusammengefasst: Über das Projekt selbst stimmt der Bundestag im Rahmen der parlamentarischen Befassung nicht ab. Er kann sich mit einem Entschließungsantrag zu dem Projekt verhalten. Dieser durchläuft das parlamentarische Verfahren und wird abschließend im Bundestag abgestimmt. Eine Abstimmung erfolgt somit nur über den Entschließungsantrag und dessen Inhalt (ggf natürlich mehrere Anträge von verschiedenen Fraktionen möglich).

Das Projekt wird, nach Berücksichtigung der Änderung und unter Vorliegen einer positiven Wirtschaftlichkeit, in der Leistungsphase 3/4 fortgesetzt. Als nächstes erfolgt damit nun die weitere Ausplanung des Projekts sowie die Planfeststellung. Eine parl. Befassung geht nicht mit der Absicherung von Haushaltsmitteln einher, das erfolgt im Rahmen der Haushaltsberatungen, sobald das Projekt eine Baufinanzierungsvereinbarung benötigt, das erfolgt in der Regel am Ende der Leistungsphasen 3/4.

Die BUV gilt für allen Projekte, die nach dem 01.01.2018 neu begonnen worden. Dafür begonnene Projekte werden migriert, sofern sie in Anlage 30.1 enthalten sind. Das Projekt ABS/NBS Hamburg – Hannover war zu diesem Zeitpunkt in der Sammelfinanzierungsvereinbarung für Planungskosten Lph 1+2 HOAI, das entspricht den Anforderungen nach Anlage 30.1 und wird somit migriert.

Gemäß Aussage in § 5 Satz 1 BUV soll der Bericht jährlich erfolgen. Es entsteht der Eindruck, die Berichte sollen für alle Projekte gebündelt erfolgen. Bisher ist das nicht erfolgt. Das könnte jedoch auch daran liegen, dass bisher nie mehr als ein Projekt gleichzeitig parl. befasst wurde - leider.

Erwarteter Ablauf

Für das Projekt ABS/NBS Hannover – Hamburg bedeutet die angekündigte parl. Befassung, dass in der nächsten Zeit (ein genauer Zeitplan ist nicht gesichert bekannt) die Bundesregierung das Parlament und insbesondere den Ausschüsse Verkehr (federführend) und Haushalt den Bericht zuschickt. Dabei wird sie die Vorzugsvariante und mögliche Alternativen darstellen.

Es liegt dann am Bundestag, ob er sich mit einer Entschließung zu dem Projekt verhält und wenn ja, was der Inhalt der Entschließung ist. Zur erwarten ist, dass die Koalitionsfraktionen sich zu diesem Projekt verhalten werden und sich auf eine Entschließungsantrag einigen. Theoretisch kann der Inhalt der Entschließung sehr weitgehen. Es könnten Anpassungen an der Vorzugsvariante vorgenommen werden, wie etwa mehr Lärmschutz (bisher häufigster Anwendungsfall). Es wäre auch das Einfordern zusätzlicher Regionalhalte denkbar. Auch die Bevorzugung einer Alternativvariante könnte Inhalt des Entschließungsantrags sein. Dabei muss jedoch das NKV eingehalten werden, ansonsten kann das Projekt nicht weitergeplant werden. Theoretisch könnten die Regierungsfraktionen das Projekt stoppen, indem eine Variante gefordert wird, die nicht wirtschaftlich ist. Fraglich wäre dann, welche politischen Konsequenzen das hätte.

Wenn sich die Koalitionsfraktionen auf einen Entschließungsantrag geeinigt haben, wird der Bericht sowie die Entschließungsanträge (sowie ggf. Weitere Entschließungsanträge z.B. weiterer Fraktionen) im Verkehrsausschuss federführend sowie im Haushaltsausschuss beraten (auch weitere Ausschüsse sind übrigens theoretisch möglich). Daraus resultiert eine Beschlussempfehlung des Ausschuss, der in der Regel die Kenntnisnahme des Berichts sowie die Zustimmung des Entschließungsantrags der Koalitions-Fraktionen empfiehlt. Danach wird der Bericht sowie die Entschließungsanträge im Plenum beraten. Über die Entschließungsanträge (bzw. eigentlich über die Beschlussempfehlung) wird abgestimmt (in der Regel müsste dabei der Antrag der Koalitionsfraktionen eine Mehrheit bekommen. Es steht einzelnen MdB natürlich frei dagegen zu stimmen, nicht anwesend zu sein oder eine Erklärung zu dem Vorgang abzugeben).

Ein Entschließungsantrag, der das Projekt grundlegend umplant oder eine Alternativvariante einfordert, muss somit im Plenum eine Mehrheit erhalten. Die Ausgangspunkt ist die Umsetzung der Vorzugsvariante, davon abweichende Vorgänge brauchen die Mehrheit. Theoretisch könnte der Bundestag auch ohne Entschließungen die Vorzugsvariante zur Kenntnis nehmen.

Im Anschluss müssten mögliche Änderungen inhaltlich geprüft sowie die Auswirkungen auf das NKV geprüft werden. Wenn sichergestellt ist, dass das NKV erreicht wird, kann das Projekt in die Leistungsphase 3/4 übergehen. Bis zur Planfeststellung und dem danach anstehenden Baubeginn ist es noch ein Weg.

Hinweis: Im Rahmen des GBeschlG wurde die Reihenfolge der Städte in der Projektbezeichnung getauscht. Die Bezeichnungen ABS/NBS Hamburg – Hannover sowie ABS/NBS Hannover – Hamburg sind aber im Rahmen dieses Textes als äquivalent anzusehen